明初以来，僧道度牒是免费发给的。但考试限制很严，私度因而激增。代宗景泰二年（1451）因救济四川、贵州饥荒，采纳朝臣建议，实行收费发牒制度，凡僧道纳米五石者，给与度牒。宪宗成化二年（1466），淮扬地方大饥，也用同法以赈济。

成化八年（1472）淮扬巡抚张鹏请给僧道空名度牒一万道，以买米济荒，虽一度遭到反对，但到了次年户部却发给空名度牒十万道，以赈济山东。这样，有牒僧道既大量增加，寺观自然随之而增。

据成化二十一年（1485）统计：在成化十七年（1481）以前，京城内外的官立寺观，多至六百三十九所。后来继续增建，以致西山等处，相望不绝。自古佛寺之多，未有过于此时者。而纳费发牒之举，直继续到明末为止（《大明会典》卷一百零四）。